Identificação

Acórdão 1867/2007 - Plenário

Número Interno do Documento

AC-1867-38/07-P

Grupo/Classe/Colegiado

Grupo II / Classe I / Plenário

Processo

014.740/2006-5

Natureza

Agravo

Entidade

Órgãos: Gerência Regional do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá e Governo do Estado do Amapá

Interessados


Agravantes: Estado do Amapá e Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá (Aspometerfa)

Representante: Francisco Napoleão Ximenes Neto (Procurador da Fazenda Nacional)


Sumário


REPRESENTAÇÃO. PROMOÇÃO DE POLICIAIS MILITARES PAGOS PELA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE VAGA. CONHECIMENTO. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE CONSISTENTE. POSSÍVEL LESÃO AO ERÁRIO FEDERAL. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVOS. CONHECIMENTO. IMPROVIMENTO.


Assunto


Agravo


Ministro Relator


MARCOS VINICIOS VILAÇA


Advogado Constituído nos Autos


Luciana Lima Marialves de Melo (Subprocuradora-Geral do Estado do Amapá, OAB/AP nº 377) e José do Espírito Santo (OAB/DF nº 14.302)


Dados Materiais

(com 12 anexos)

Relatório do Ministro Relator


Trata a presente fase processual de agravos interpostos, separadamente, pelo Estado do Amapá, por intermédio da sua Procuradoria-Geral, e pela Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá (Aspometerfa) contra a medida cautelar adotada pelo TCU no Acórdão nº 1.022/2007-Plenário, em sede de representação, com o objetivo de impedir os efeitos financeiros de promoções de policiais militares pagos pela União efetivadas em abril deste ano pelo Governo estadual, bem como de determinar-lhe que se abstenha de conceder novas promoções, caso não existam vagas nos postos de ascensão.

2. Ao resolver pela medida cautelar, o Tribunal considerou, com fundamento nas Leis nºs 6.752/79 e 7.648/88 e no art. 31 da Emenda Constitucional nº 19/98, que os policiais militares que prestavam serviço junto ao Território Federal do Amapá, no momento de sua transformação em Estado, passaram a constituir quadro em extinção, cuja composição em termos de postos de hierarquia não poderia mais ser modificada. Assim, diante da constatação de que o Governo estadual vinha outorgando a ocupação de novos postos, com extrapolação do número fixado, o que já chegava ao excesso de 47 patentes, às custas da União, procurou-se obstar a prática, pelo menos até que a matéria fosse devidamente esclarecida.

3. No agravo oferecido pelo Estado do Amapá (anexo 8), a argumentação central é de que o quadro de organização dos seus policiais militares deve ser único, ?contando no somatório com todos os militares, os cedidos e os originários do Estado?, ?independentemente de quem lhes pague os vencimentos?, sob pena de falta de comando.

4. Informa que, em tempos passados, policiais militares estaduais foram promovidos nas vagas dos federais, da mesma forma que agora os federais são ascendidos nos postos provenientes dos estaduais.

5. Reclama da insurgência da União ?contra o direito de o Chefe do Executivo Estadual promover o pessoal em tela, à vista de que essas promoções implicam em aumento de despesas para o cofre da União.? No sentimento do agravante, a representação que motivou a medida cautelar ?quer (...) a partição em duas da Polícia Militar deste Estado, com o Governador tendo reservada, para o seu Comando, apenas a ?banda?, a ?fração?, que é aquela paga pelo tesouro estadual.? Questiona como ficaria a posição hierárquica ?desses ?federais??, ?pois se nem ao Governador estariam eles subordinados, nenhuma autoridade sobre eles tendo, de conseguinte, o Coronel Comandante da tropa, como iria este movimentá-los de um comando para outro, designá-los para missões, discipliná-los?? ?Se o Governador não pode promover os oficiais de sua tropa (da qual é o Comandante Supremo), que são pagos pelo cofre federal, que comando é esse, que se volta, mutilando-se, contra a determinação constitucional que o confere? E quem irá promover esses oficiais, então??

6. Faz o alerta de que pode estar ?a União, paradoxalmente, provocando a desunião dos milicianos, colocando-os em arraiais de segregação?. E fala do absurdo que seria ?ter uma Polícia sui generis; nela, de um lado, um punhado de coronéis sem oficiais intermediários ou subalternos para comandar. De outro lado, um grupo aturdido de jovens capitães e tenentes sem ter quem os comandasse.?

7. Menciona que, ?com o advento da EC/19, quis o legislador que o mencionado pessoal voltasse a ficar às expensas do tesouro da União, na condição de cedidos ao Amapá, conquanto submetidos a todo o regramento disciplinador da Corporação estadual (inclusive, portanto, no tocante às promoções (...))?. E diz que não há nos autos prova de que o limite estabelecido de 1.673 policiais pagos pela União tenha sido ultrapassado.

8. Tem em mente que o enfrentamento do tema ?não é uma análise simples?, ?com a consideração apenas de vagas de um quadro em extinção, mas sim do quadro único total da Corporação, que inclui, no efetivo total, os cedidos.?

9. Avisa que ?o presente objeto sob julgamento do Tribunal de Contas da União é assunto que está sub judice em, pelo menos, duas ações ordinárias, de competência do Supremo Tribunal Federal, sendo as Ações Cíveis Originárias nº 737 e 751 (ainda em trâmite).?

10. Alega em favor do seu posicionamento a Decisão nº 484/1999-TCU-Plenário, ?que considerou válida a incorporação dos militares naquele caso.?

11. Como última anotação, cita a Medida Provisória nº 341/2006, ?onde o Presidente da República garante a legalidade das promoções realizadas pelo Governador do Estado?.

12. Enfim, apela para o TCU ?reconsiderar a decisão constante dos itens 9.1.1 e 9.1.2 do Acórdão nº 1.022/2007-Plenário, assim como a suspensão imediata de qualquer atividade em relação aos servidores militares do ex-Território do Amapá (...), encerrando-se (...) a absoluta improcedência da representação formulada pelo Procurador da Fazenda Nacional, principalmente em face da edição da Medida Provisória nº 341, de 29/12/2006?.

13. Da mesma maneira, o agravo da Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá (anexo 7), intentado como ?pedido de reexame?, repete praticamente todos os pontos sustentados pelo Estado.

14. Como novidade, queixa-se de que os policiais cujas promoções foram diretamente sustadas pela medida cautelar não tiveram direito de defesa.

15. Acrescenta cópias de despachos proferidos nas ações que correm no Supremo Tribunal Federal, nas quais, de acordo com a Associação, ?já se tentou barrar as promoções por todos os artifícios jurídicos cabíveis?, porém ?não se conseguiu?. Declara que, em face da Medida Provisória nº 341/2006, requereu ao STF, como litisconsorte passivo, o arquivamento das referidas ações, por perda de objeto, uma vez que ?a Administração Pública já tomou iniciativas concretas de resolver a questão dos quadros e dos orçamentos decorrentes.?

16. Solicita que seja revogada a medida cautelar, ?aguardando-se (...) que seja o fato julgado no E. STF.? Reforça, por meio de petição complementar (fls. 50/52 do anexo 7), ?que na mencionada ACO 737 ficou evidenciada a posição do Exmo. Sr. Ministro-Relator do Supremo Tribunal Federal de não conceder qualquer ato relacionado a tutela antecipada (...), considerando, exatamente, a complexidade do assunto.? Volta a pedir a retirada da medida cautelar, ?pelo menos por dois motivos?: ?primeiro, por ser de caráter meramente administrativo e não ter o poder de suplantar uma medida judicial, ainda mais do Supremo Tribunal Federal, e, segundo, pelo simples fato de, estando o fato sub judice, há que se aguardar a sentença final definitiva do processo em que contendam o Estado do Amapá e a União Federal?. Para finalizar, tem que a manutenção da cautelar ?se revelará como forma exógena de intervir no processo de contas com o fim de obter um provimento que foi negado judicialmente. Ou seja, uma tentativa de se obter no processo administrativo o que se obstou no judicial (...)?.

É o relatório.


Voto do Ministro Relator


Haja vista o atendimento dos requisitos de admissibilidade, no que se inclui a minha concordância a respeito da legitimidade da Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá para intervir no processo, conheço de ambos os agravos. Ressalto, todavia, que a intenção da Associação foi de interpor pedido de reexame, que só cabe contra decisão que julga mérito, conforme o art. 286 do Regimento Interno, e não em face de medida cautelar, que tem como possível remédio o agravo, a teor do art. 289 das disposições regimentais. Portanto, pelo princípio da fungibilidade recursal, o pretenso pedido de reexame é de ser conhecido como agravo, perdendo objeto a solicitação de certidão protocolada (fl. 70 do anexo 7).

2. Observo, de início, que o recurso de agravo em cautelar deve ser recebido apenas como meio de eventual desconstituição dos pressupostos de adoção dessa providência preventiva, o fumus boni iuris e o periculum in mora. Não é para ser usado, evidentemente, no propósito de se conseguir a antecipação do julgamento de mérito, sob pena de transtornar o desenvolvimento regular do processo, com a supressão das etapas de apuração subseqüentes. Por isto, ainda tenho esta fase como um primeiro olhar sobre a matéria.

3. Quanto ao perigo na demora, continua válida sua invocação, já que recentemente foram editados atos de promoção de policiais militares que estão na iminência de redundarem em despesas adicionais para a União.

4. Com relação ao direito, devo ponderar, desde logo, que a medida cautelar combatida em nenhum momento contestou nem, em função dela, foi quebrada a autoridade do Governador do Estado do Amapá sobre a respectiva corporação de policiais militares, considerada em sua inteireza, isto é, com a participação dos membros originários da esfera federal. A sua posição de comandante superior, no papel militar, não foi colocada em xeque.

5. Contudo, do ponto de vista administrativo, não posso compartilhar, em princípio, da idéia de que não haja uma divisão entre os militares admitidos antes e depois da criação do Estado. Aliás, é a legislação, a começar da constitucional, que não me deixa pensar de outra forma.

6. Em síntese, o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19/98 prescreve que os integrantes da carreira policial militar do ex-Território Federal do Amapá formarão quadro em extinção da administração pública federal, sendo pagos pela União, embora ainda prestando serviços ao novo Estado, na condição de cedidos.

7. Como os referidos policiais continuaram vinculados à administração federal, resta claro que, em termos de gestão de pessoal - que não se confunde com a regência militar -, não estariam alcançados pelo poder do Estado do Amapá, até mesmo para efeito de promoções.

8. Nesse exato sentido, a presente representação chegou a suscitar que o Governador do Estado não poderia conceder as promoções, por falta de competência. Entretanto, a questão não serviu de fundamento para aprovação da medida cautelar, que se baseou exclusivamente na inexistência de vagas para a ascensão dos policiais do quadro federal.

9. Hoje, com a Lei nº 11.490/2007, fruto da conversão da Medida Provisória nº 341/2006, lembrada pelos agravantes, vejo que o Governador do Estado do Amapá adquiriu, por delegação, a competência para efetivar as promoções dos policiais pertencentes à administração federal, segundo o art. 29:

?Art. 29. Fica a União, por meio dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda, autorizada a delegar competência mediante convênio aos Governadores dos Estados do Amapá, Rondônia e Roraima para a prática de atos relativos à promoção, movimentação, reforma, licenciamento, exclusão, exoneração e outros atos administrativos e disciplinares previstos nos respectivos regulamentos das corporações, relativos aos militares alcançados pelo art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, e pelo art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 1º O convênio de que trata o caput deste artigo estabelecerá, para cada exercício financeiro, os limites de aumento da despesa decorrentes do desempenho das competências nele referidas, observadas as dotações orçamentárias consignadas na Lei Orçamentária Anual.

§ 2º Ficam convalidados, quanto à competência exigida para sua validade, os atos praticados pelos Governadores dos Estados do Amapá, Rondônia e Roraima, desde a data de publicação das Emendas Constitucionais nºs 19, de 4 de junho de 1998, e 38, de 12 de junho de 2002.?

10. Não obstante, também fica comprovado que o Governador do Estado do Amapá não possui esse poder de modo direto e primário, o que confirma a inserção dos policiais militares ligados à administração federal num arranjo diferenciado, em comparação com os estaduais.

11. Mas este não é o ponto que realmente interessa à reanálise da medida cautelar deferida. É apenas para mostrar que a simples existência de uma dupla ordem administrativa não torna os policiais da esfera federal passíveis de insubordinação militar perante o Governador do Estado, até porque o § 1º do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19/98 garantiu-lhe o comando sobre toda a tropa, ao estabelecer que os cedidos são submetidos às mesmas disposições legais e regulamentares a que se sujeita a Polícia Militar Estadual. Desse modo, não procede a preocupação contida no agravo do Estado do Amapá de que a medida cautelar, ao se inspirar na compreensão de que há dois regimes administrativos aplicáveis aos policiais militares que estão a seu serviço, poderia acarretar-lhe a destituição do comando miliciano.

12. O fato que importa é a inegável permanência do controle federal sobre os atos administrativos praticados pelo Estado do Amapá relativamente aos militares cedidos. Mesmo a convalidação prevista na Lei nº 11.490/2007, ao suprir a competência que até então faltava ao Governador do Estado para conceder promoções, por exemplo, não afasta a possibilidade de verificação da regularidade desses atos sob outros aspectos jurídicos.

13. E o aspecto jurídico tido como violado no deferimento da cautelar refere-se ao limite de patentes fixado no quadro em extinção de policiais militares da administração federal.

14. O quadro federal, quando foi decretado em extinção, previa um contingente de 1.673 policiais, escalonados em postos hierárquicos. Como o quadro está em extinção, logicamente não há como aumentar o efetivo nem o número de patentes.

15. Sucede que, mesmo sem o acréscimo do efetivo, o número de patentes para policiais do quadro federal vem aumentando, acima da quantidade de vagas, devido a promoções autorizadas pelo Governador do Estado, com custos extras para a União. Para ilustrar, anoto que o quadro federal é composto de 3 vagas para tenente-coronel, mas por ocasião da medida cautelar adotada pelo TCU havia 17 ocupantes do posto.

16. Pelo que consta, algumas patentes liberadas do quadro estadual passaram a ser preenchidas por membros do efetivo federal, porquanto o Estado do Amapá enxerga sua organização de policiais militares como una, sem porções distintas.

17. Porém, tal concepção parece-me levar a incongruências, visto que vai de encontro ao desígnio inerente à Emenda Constitucional nº 19/98 de a União conservar, por um tempo, certo grau de assistência ao ex-Território Federal emancipado, mas se desonerando paulatinamente do custeio auxiliar.

18. Primeiro, à medida que os policiais da administração federal começam a adquirir mais patentes do que o disponível no respectivo quadro, a conta da União eleva-se, ao invés de diminuir, como era de se esperar.

19. Segundo, imagine-se que ocorra o contrário de atualmente, isto é, em razão do entendimento de que o quadro organizacional é único, os policiais da administração estadual é que trilham para preencher as patentes do quadro federal. A hipótese é bastante provável, porque o próprio texto do agravo do Estado do Amapá narra o seu acontecimento anos atrás. E deverá voltar a acontecer, com a passagem dos policiais da administração federal para a reserva. Nesse caso, o fluxo de policiais do Estado para os postos federais fará com que o quadro em extinção não se extinga nunca.

20. Terceiro, se a delegação de competência para efetivar as promoções, que é de natureza precária, pela Lei nº 11.490/2007, for excluída, como poderá haver ocupação de patentes do Estado pelos policiais de origem federal? Então, se o próprio delegante não tem o poder de fazê-lo, porque o teria o delegatário?

21. Todos esses apontamentos, que deverão ser elucidados no curso deste processo, estão a indicar que a medida acautelatória tomada pelo TCU foi acertada e ainda é legítima.

22. No que alude à Decisão nº 484/1999-TCU-Plenário, que os agravantes compreendem que lhes é um precedente favorável, constato que nada tem que ver com a presente situação. Ali, entre vários assuntos abordados, os únicos que resvalam neste que está em exame relacionam-se à suspeita de que 732 policiais militares teriam sido alçados ao quadro da administração federal depois da criação do Estado do Amapá e a supostas inconsistências nas folhas de pagamento do contingente, coisas que não ficaram demonstradas. No mais, trata do reconhecimento da responsabilidade da União no pagamento de funcionários de estatais que foram estadualizadas ou mesmo privatizadas, o que igualmente não condiz com o tema em foco.

23. Também não é admissível a alegação de que a cautelar deva ser revogada ou que o processo no TCU deva parar, porque há ações em tramitação no Supremo Tribunal Federal. Existe independência entre a Administração e o Judiciário quanto à liberdade de interpretar e decidir uma matéria de acordo com a sua própria convicção, o que, naturalmente, não afeta a obediência ao sentenciamento judicial que, se e quando houver, deve, por óbvio, ser acatado e prevalecer em plenitude.

24. Aliás, cumpre enfatizar que no STF a matéria não foi julgada; o que existe é simplesmente uma negativa de tutela antecipada que, por agora, não mexe com as promoções de policiais militares do quadro federal feitas acima das vagas pelo Estado do Amapá. Além de tutela antecipada não se equivaler a cautelar, é bom destacar que, não julgado por não julgado, o parecer da Procuradoria-Geral da República na ACO nº 737, em que a União figura como assistente litisconsorcial no pólo ativo da demanda ajuizada pela Associação dos Servidores Militares Estaduais do Amapá, é ?pela procedência dos pedidos, para que sejam excluídos do quadro organizacional da Polícia Militar do Estado do Amapá os integrantes da carreira policial do extinto Território Federal do Amapá, hoje integrantes do chamado quadro em extinção da Administração Federal.? Ou seja, é pela impossibilidade de que os policiais da esfera federal ocupem patentes do quadro estadual.

25. Sobre o protesto da Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá de que não foi dado direito de defesa aos policiais pegos diretamente pela suspensão das promoções determinada pelo TCU, advirto que a medida cautelar pode ser proferida sem oitiva das partes interessadas, conforme o art. 276 do Regimento Interno do Tribunal.

26. De qualquer sorte, os mencionados policiais passam doravante a participar do processo por meio dessa Associação, que se apresentou como sua ?substituta processual?.

27. Convém registrar que as informações requeridas pelo Acórdão nº 1.022/2007-Plenário já foram prestadas pelo Estado do Amapá e constam dos anexos 10 e 11. Como a Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá acaba de ingressar como interessada nos autos, na condição de substituta processual dos policiais atingidos pela medida cautelar, creio que para ela deva também ser aberto o prazo de 15 dias para pronunciamento antes do julgamento de mérito.

28. Finalmente, aviso ainda da chegada de informação do Procurador da Fazenda Nacional que atua nestes autos como representante, noticiando a existência de expediente interno da Polícia Militar do Estado do Amapá que estaria ?totalmente em desacordo com o comando fixado no venerando Acórdão prolatado no TC 014.740/2006-5, bem como com a legislação regente? (fls. 131/157 do vol. principal). Competirá à Secex/AP apurá-la.

Diante do exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 12 de setembro de 2007.

MARCOS VINICIOS VILAÇA

Ministro-Relator


Acórdão


VISTOS, relatados e discutidos estes autos, agora em exame de recursos de agravo interpostos pelo Estado do Amapá e pela Aspometerfa em face da medida cautelar resolvida pelo Acórdão nº 1.022/2007-Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 276 e 289 do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer destes agravos, sem efeito suspensivo, para, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. promover a oitiva da Associação dos Policiais Militares do ex-Território Federal do Amapá, na condição de substituta processual dos policiais militares atingidos pela medida cautelar adotada mediante o Acórdão nº 1.022/2007-Plenário, para que, se desejar, apresente, dentro do prazo de 15 (quinze) dias, outros esclarecimentos a respeito do tema;

9.3. determinar à Secex/AP que apure a notícia de desrespeito à medida cautelar adotada mediante o Acórdão nº 1.022/2007-Plenário, conforme documentação juntada aos autos (fls. 131/157 do vol. principal);

9.4. notificar, a respeito deste acórdão, os agravantes, o representante, a Advocacia-Geral da União (com menção à ACO nº 737, em curso no Supremo Tribunal Federal) e a Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá.


Quorum


13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.


Publicação

Ata 38/2007 - Plenário
Sessão 12/09/2007 - Página 0