Identificação

Acórdão 2084/2007 - Plenário

Número Interno do Documento

AC-2084-41/07-P

Grupo/Classe/Colegiado

Grupo I / Classe VII / Plenário

Processo

014.915/2007-1

Natureza

Representação.

Entidade

Entidade: Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte.

Interessados


Interessada: Bernacom Ltda, CNPJ nº 08.450.948/0001-50.


Sumário


REPRESENTAÇÃO. PREGÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES. MEDIDA CAUTELAR. ACOLHIMENTO DE PARTE DAS JUSTIFICATIVAS. REVOGAÇÃO DO CERTAME. AUSÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. REVOGAÇÃO DA CAUTELAR. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO. MONITORAMENTO.


Assunto


Representação.


Ministro Relator


BENJAMIN ZYMLER


Unidade Técnica


SECEX-AP - Secretaria de Controle Externo - AP


Relatório do Ministro Relator


Trata-se de representação, formulada pela empresa Bernacom Ltda., versando sobre possíveis irregularidades no edital do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, promovido pelas Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, tendo por objeto a ?contratação de empresa para a prestação de serviços técnico-administrativos para apoio à implantação/expansão dos empreendimentos sob a responsabilidade da Superintendência Regional de Engenharia Pará/Amapá - EPA, no Estado do Amapá?.

2. Em seu arrazoado às fls. 3/26, alega a interessada a existência de vícios no instrumento convocatório, que suscitaram diversos questionamentos à Pregoeira Oficial da Eletronorte, os quais, em sua maioria, ou não foram analisados, ou foram considerados sem fundamento.

3. Dentre os pedidos de esclarecimento solicitados, destacam-se os de nº 11, 12 e 13 (fl. 12), que se referem a declarações que deveriam constar da documentação a ser entregue no Invólucro I, referente às propostas de preços (subitem 6.1.1 do edital, alíneas d, f e g).

4. Nesse sentido, menciona a interessada o subitem 17.13 do instrumento convocatório (fl. 38), que prevê que ?a declaração de comprovação de recolhimento de PIS/COFINS deve fazer parte do Invólucro I - Proposta de Preços e não no Invólucro II - Documentos de Habilitação?.

5. Ao analisar a documentação acostada aos autos, a Secex/AP apontou, todavia, a existência de falhas de maior relevância, que poderiam configurar grave afronta ao princípio da legalidade, conforme destacado na instrução de fls. 123/126, em que foi proposta a adoção de medida cautelar:

?(...)

4.1.1. O objeto da licitação consiste em contratar empresa para ?prestação de serviço técnico/administrativo para apoio à implantação/expansão dos empreendimentos? da Eletronorte no Amapá. O Projeto Básico (fls. 59/65), no item ?Descrição e Características dos Serviços? (fl. 61), prevê as atividades a serem exercidas pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo (PNTA-01 a PNTA-10). Em suma são serviços inerentes a ?acompanhamento de contratos, controles internos em diversos níveis, cálculos e conferências através de planilhas eletrônicas, elaboração de mapas e relatórios à execução e controle dos gastos pelo fundo rotativo de caixa, controle e administração de arquivos administrativos?.

4.1.2. Os outros serviços classificados como Profissionais de Nível Técnico Administrativo (PNTA-11 a PNTA-12) consistem em ?acompanhamento de atividades na área de construção civil, montagem e instalação de equipamentos, atualização de orçamentos físico-financeiros de contratos, fornecimento de subsídios para elaboração de relatórios técnicos de obras em execução e acompanhamento de comissionamento de obras em conjunto com técnicos das áreas de operação, de projeto e do fabricante?.

4.1.3. A formação escolar exigida para o preenchimento dos denominados postos de Profissionais de Nível Técnico Administrativo - PNTA é o ensino médio completo, sem exigência de formação técnica específica conforme leitura às fls. 62/63.

4.1.4. O Projeto Básico não menciona expressamente a estimativa de valor da contratação, tampouco o edital, em seu item ?2.0 - Dos Recursos Financeiros?, não menciona o Programa de Trabalho ou a Programação Orçamentária da Eletronorte a qual correrá a despesa do contrato. O Anexo V - Planilha de Quantidades e Preços e o Anexo VII - Tabela Orientativa dos Salários, todos do edital (fls. 66 e 69), apontam que serão contratados 12 PNTA-05; 12 PNTA-08; 12 PNTA-09; 12 PNTA-10 e 12 PNTA-12, perfazendo o total de 60 (sessenta) profissionais. Como o salário é variável para cada nível de PNTA, encontramos os seguintes valores individuais: PNTA-05 = R$ 927,72; PNTA-08 = R$ 1.811,95; PNTA-09 = R$ 2.264,93; PNTA-10 = R$ 2.831,16 e PNTA-12 = R$ 4.423,68. O total dos salários, sem calcular os encargos, resultaria em R$ 147.113,28.

4.1.5. É possível que a Eletronorte Macapá esteja contratando serviços terceirizados para execução de atividades inerentes aos quadros próprios da entidade. Esta prática há muito é combatida e já conta com vasta jurisprudência no TCU. Nesse sentido apresentamos excerto do Voto do Ministro Marcos Vilaça, que acompanhou o Acórdão 2.085/2005-TCU-Plenário:

?A terceirização de serviços na Administração Pública vem merecendo a atenção desta Corte de Contas já há algum tempo. A preocupação maior é a possibilidade de violação à exigência constitucional de concurso público para a contratação de servidores. Assim é que o Decreto nº 2.271/97, aplicável à administração direta, autárquica e fundacional, veda a execução indireta das atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, ressalvada expressa disposição legal em contrário (art. 1º, § 2º). Com relação às empresas estatais e sociedades de economia mista, tem prevalecido nesta Corte entendimento coincidente com o expresso naquele Decreto, no sentido de que a terceirização é legítima, desde que não implique a execução de atividades inerentes aos quadros próprios dessas entidades?.

4.1.6. Em 28/3/2006, a Eletronorte divulgou o edital de concurso público nº 14/2006. Nele estavam previstos vários cargos de nível superior, médio e/ou técnico que poderiam executar as atividades objeto do presente Pregão, mas que não foram ofertadas vagas para o Estado do Amapá, senão vejamos: Assistente Administrativo nas funções de assistente financeiro, assistente de contabilidade, assistente administrativo; Contador nas funções de auditor, analista econômico-financeiro, analista contábil; Economista nas funções de analista de suprimento e/ou auditor; Engenheiro nas funções de analista financeiro, auditor, segurança do trabalho, engenharia civil e de planejamento; Técnico Industrial de Engenharia I, na função de técnico de projetos e construção.

4.1.7. As atividades a serem desenvolvidas pelos Profissionais de Nível Técnico PNTA-12, segundo o Projeto Básico apresentado e descritas no item 4.1.2 desta instrução, podem ser executadas por Técnicos de Edificações. O edital de concurso público nº 14/2006 previa 01 (uma) vaga de Técnico de Edificações para o Estado do Amapá, que foi provida, e ainda existem mais 04 (quatro) Técnicos de Edificações em Cadastro de Reserva (fl. 120). Outro fato que se observa é que o salário previsto para um Técnico de Edificações no edital do concurso público era de R$ 1.157,00, enquanto um PNTA-12 fica, segundo o Projeto Básico do Edital Pregão nº PR-CAP.7.2.106, em R$ 4.423,68. Só para se ter um referencial, o salário de um Engenheiro no edital de concurso público era de R$ 2.623,54, bem abaixo do salário de R$ 4.423,68 do PNTA-12 que é de nível médio completo.

4.1.8. A Eletronorte possui ainda outros aprovados no concurso, dentro do Cadastro de Reserva (fls. 121/122), a exemplo de Administradores (Analista de Recursos Humanos e Analista de Suprimento) que, desde que não configurem desvio de função, poderiam suprir as funções exigidas para os Profissionais de Nível Técnico Administrativos PNTA-10.

4.2. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao Erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do procedimento inquinado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

4.3. Analisando os elementos apresentados na Representação, verifica-se que há, nos autos, os pressupostos acima mencionados:

4.3.1. A contratação de serviços terceirizados para a execução de atividades inerentes aos quadros da Eletronorte, o não-aproveitamento de candidatos em Cadastro de Reserva de concurso público, o Projeto Básico sem expressar o valor do contrato e a ausência do Programa de Trabalho ou a Programação Orçamentária na qual correrá a despesa do contrato a ser firmado por meio do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, caraterizam o instituto do fumus boni iuris podendo afrontar, dentre outros, o Princípio da Legalidade, em vista da real possibilidade de haver distorções na contratação realizada pela Eletronorte - Amapá.

4.3.2. A adjudicação, homologação da licitação e assinatura do contrato decorrente do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, cuja apresentação de propostas ocorrerá em 6/6/2007, e ainda a expiração do concurso público, que poderá ocorrer em julho/2007 se não for prorrogado, sem o aproveitamento dos candidatos em Cadastro de Reserva, evidenciam o periculum in mora e poderão ensejar prejuízo ao erário e comprometer a eficácia da decisão de mérito que vier a ser proferida pelo Tribunal.

5. Conclusão

5.1. O documento apresentado às fls. (01/119) deve ser conhecido como representação, por preencher os requisitos previstos no Inciso VII, art. 237 do RI/TCU c/c o § 1º do art. 113 da Lei nº 8.666/93.

5.2. No que tange à necessidade de medida cautelar, inaudita altera pars, entende-se que tal medida deve ser adotada de ofício, por estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim por não se ter configurado o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuízos significativos à Entidade ou a terceiros.

6. Proposta de Encaminhamento

Pelo exposto, submete-se o presente processo à consideração superior, propondo a adoção das seguintes medidas:

6.1. conhecer a presente Representação, nos termos do art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU;

6.2. determinar, de Ofício, cautelarmente, nos termos do art. 276 do Regimento Interno/TCU, à Eletronorte-Amapá que:

6.2.1. abstenha-se de adjudicar e contratar com a empresa vencedora da licitação na modalidade Pregão nº PR-CAP.7.2.106, até o julgamento do mérito deste Processo de Representação.

6.3. comunicar ao Representante a decisão que vier a ser adotada nestes autos.

6.4. ouvir em audiência, nos termos do art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, o Sr. Carlos Raimundo Albuquerque Nascimento, CPF: 004.480.362-15, Diretor-Presidente das Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, para que apresente razões de justificativas para as seguintes irregularidades:

6.4.1. lançamento de edital de licitação para contratação de empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte;

6.4.2. o Projeto Básico não apresentar de forma expressa os valores do contrato;

6.4.3. o não-aproveitamento de candidatos registrados em Cadastro de Reserva para o cargo de Técnico de Edificações para a execução de serviços identificados no edital de licitação Pregão nº PR-CAP.7.2.106, PNTA11 a PNTA12, considerando que ainda vigora o edital de concurso público nº 14/2006?.

6. O encaminhamento alvitrado contou com a anuência da Titular da Unidade Técnica, tendo os autos sido enviados a este Gabinete para análise quanto à cautelar proposta (fl. 127).

7. Destarte, por meio do despacho às fls. 128/132, de 18/6/2007, manifestei-me no seguinte sentido:

?7. No que concerne às questões suscitadas pela representante, pode-se constatar que, de fato, foram arroladas, no item 6.1.1. do edital, declarações a serem exibidas pelos licitantes, que dizem respeito a requisitos de habilitação e não à apresentação de propostas (declaração de conformidade com o art. 4º, inciso VII, da Lei nº 10.520/2002, declaração de boa situação financeira, comprovação de recolhimento do PIS/COFINS e cumprimento do art. 7º, inciso XXXIII, da CF/88).

8. Aliás, quanto à declaração de boa situação financeira das participantes do certame licitatório, o que a Lei de Licitações prevê, em seu art. 31, inciso II, é que seja acostada ?certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física?, a qual foi devidamente relacionada no subitem 9.2.3. do edital do pregão em comento, relativo a documentos de qualificação econômico-financeira.

9. Todavia, tais falhas perdem relevo diante dos pontos levantados pela Unidade Técnica, ao identificar possíveis ilegalidades envolvendo a contratação indireta de mão-de-obra, bem como o fato de o termo de referência não mencionar, de forma expressa, a estimativa do valor da contratação e o edital não dispor, no item ?2.0 - Dos Recursos Financeiros?, acerca do Programa de Trabalho sob o qual correrão as despesas da contratação a ser firmada.

10. A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que a contratação de prestação de serviços para a execução de atividades inerentes à atividade-fim da administração ou às suas categorias funcionais caracteriza terceirização indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta à exigibilidade constitucional de concurso público nas admissões (CF, art. 37, II), e não se justifica nem mesmo em razão da existência de déficit de pessoal (v.g. Acórdãos nºs 593/2005-1ª Câmara, 256/2005-Plenário e 341/2004-Plenário).

11. E, com relação às atividades a serem desenvolvidas pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo PNTA-11 e PNTA-12 (fl. 61), o edital do concurso público nº 14/2006 previa 1 (uma) vaga de Técnico de Edificações para o Estado do Amapá, que foi provida, havendo, ainda, mais 4 (quatro) Técnicos de Edificações em cadastro reserva (fl. 120), que teriam condições de executar os serviços estipulados no Pregão.

12. Ademais, quanto às atribuições relacionadas para os Profissionais de Nível Técnico Administrativo (PNTA-1 a PNTA-10), que tratam de serviços inerentes a ?acompanhamento de contratos, controles internos em diversos níveis, cálculos e conferências através de planilhas eletrônicas, elaboração de mapas e relatórios à execução e controle dos gastos pelo fundo rotativo de caixa, controle e administração de arquivos administrativos?, não se pode descartar o fato de que poderiam ter sido contempladas vagas para assistente administrativo, assistente de contabilidade e assistente financeiro, para lotação em Macapá/AM.

13. No tocante à previsão de recursos orçamentários, a Lei nº 8.666/1993 é clara ao definir, em seu art. 7º, § 2º, inciso III, que as obras e serviços somente poderão ser licitados quando houver ?previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma?, devendo constar do edital o valor estimado para a contratação.

14. Em face desses aspectos, entendo estar presente o fumus boni juris, assentando-se o periculum in mora na iminente contratação da licitante vencedora, bem como em face da expiração do prazo de validade do concurso público nº 14/2006, em julho do ano corrente, caso não prorrogado, sem o aproveitamento dos candidatos constantes do cadastro reserva.

15. Ante o exposto, determino:

15.1. o conhecimento da presente representação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU;

15.2. às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte que, com fundamento no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 276 do Regimento Interno/TCU, abstenha-se, cautelarmente, de praticar quaisquer atos tendentes ao prosseguimento do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, até que o Tribunal se pronuncie quanto ao mérito da presente representação;

15.3. a oitiva do Sr. Carlos Raimundo Albuquerque Nascimento, Diretor-Presidente da Eletronorte, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de 15 dias, apresente justificativas para os seguintes aspectos relacionados com o Pregão nº PR-CAP.7.2.106:

15.3.1. realização de licitação para a contratação de empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte;

15.3.2. o não-aproveitamento de candidatos registrados em cadastro reserva para o cargo de Técnico de Edificações, para a execução de serviços que seriam desempenhados pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo PNTA11 a PNTA12, considerando que ainda vigora o concurso público nº 14/2006;

15.3.3. ausência de previsão no edital do valor estimado para contratação;

15.3.4. ausência de indicação dos recursos orçamentários para consecução do objeto da licitação, em desacordo com o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993;

15.4. o encaminhamento de cópia da presente decisão à representante;

15.5. a restituição dos autos à Secex/AP para as comunicações pertinentes e posterior instrução do feito, após o prazo fixado no subitem 19.3.?.

8. Expedido o ofício de oitiva nº 1305/2007-TCU/SECEX-AP, de 18/6/2007 (fls. 140/141), o Diretor-Presidente da Eletronorte prestou os esclarecimentos às fls. 149/156.

9. A Secex/AP, conforme instrução às fls. 159/164, pronunciou-se, desse modo, quanto aos elementos apresentados pelo responsável:

?4.1. Realização de licitação para contração de empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte.

4.1.1. Resumo da Justificativa - O referido processo licitatório foi instaurado visando à contratação de empresa para prestação de serviços técnico/administrativos para apoio à implantação/expansão dos empreendimentos sob a responsabilidade da Superintendência Regional Pará/Amapá - EPA. Os empreendimentos contemplados no escopo do citado instrumento são: OEE 255606 - SE Central - Substituição dos Trafos T1 e T2; OEE 233401 - LT Calçoene/Oiapoque - C1 e OEE 234001 - LT Macapá II/Santa Rita. As atividades contidas no objeto da licitação em epígrafe revestem-se de caráter temporário. Cabe ressaltar que a Divisão de Construção do Amapá - EPAP, justamente por ser encarregada de atividades de caráter temporário, não foi contemplada com vagas de concursos nos anos de 2005 e 2006.

A terceirização referia-se à contratação de 5 (cinco) profissionais e não de 60 (sessenta) como consta da análise existente nos autos, pelo período de 12 meses, previstos para a execução das aludidas obras. Cabe destacar que o próprio TCU, nos termos do Voto do Ministro-Relator Ubiratan Aguiar no Processo TC 009.474/2000-7, reconhece a ?pertinência de se terceirizar essas atividades, que se revestem de caráter temporário?, razão pela qual entendemos ser viável a contratação pretendida.

4.1.2. Análise - Destaca-se, após esclarecimento do Diretor-Presidente da Eletronorte, que o total de profissionais contratados seriam 5 (cinco) e não 60 (sessenta). É que da análise da planilha de quantidades e preços pode-se extrair informações dúbias já que a mesma é falha em não mencionar se a quantidade era de homens ou meses.

Quanto às vagas disponibilizadas em concurso para profissionais com atuação na área administrativa (acompanhamento de contratos, controles internos, elaboração de mapas e relatórios, controle e administração de arquivos, atendimento para suprimento de materiais de consumo etc.) o responsável afirma que não foi disponibilizada vaga para a Divisão de Construção do Amapá. Nesse caso, a Eletronorte pretendia contratar, por terceirização, 4 (quatro) profissionais da área administrativa e 1 (um) da área de acompanhamento de atividades de construção civil (orçamentos físico-financeiros de contratos, relatórios técnicos de obras em execução, acompanhamento de comissionamento de obras etc.), contudo, esta função da área de construção civil conta com cadastro de reserva no concurso público nº 14/2006 para o cargo de Técnico em Edificações.

O Sr. Diretor-Presidente justifica ainda que os serviços seriam temporários, mas não especificou o tempo certo, sendo de até 12 meses com possíveis prorrogações. Dessa forma os serviços passariam a ter caráter de natureza contínua, conforme o Inciso II, do art. 57 da Lei nº 8.666/93. Quanto ao Voto proferido no âmbito do TC 009.474/2000-7, mencionado pelo responsável, é imperioso notar que o Ministro Ubiratan Aguiar usou como respaldo a informação de que ?a contratação de mão-de-obra não era para o desempenho de atividades típicas e permanentes de empregados da ELETRONORTE, mas da prestação de serviços de assistência à administração no acompanhamento e fiscalização de suas obras, com amparo no art. 67 e seus parágrafos, da Lei nº 8.666/93?. Não ficou evidenciado no Edital, na Minuta de Contrato, no Projeto Básico ou na justificativa do gestor que as atividades que seriam contratadas pela Eletronorte eram para fiscalização dos serviços.

4.2. O não-aproveitamento de candidatos registrados em cadastro de reserva para o cargo de Técnico de Edificações, para a execução de serviços que seriam desempenhados pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo PNTA 11 a PNTA 12, considerando que ainda vigora o edital de concurso público nº 14/2006.

4.2.1. Resumo da Justificativa - A não utilização de candidatos registrados em cadastro de reserva se deu em razão de não existir vaga disponibilizada pelo Dest para tanto e, também, pelo próprio caráter temporário dos serviços a serem executados pelo aludido profissional.

Por outro lado, do ponto de vista qualitativo a Eletronorte entende que os profissionais a serem utilizados na realização das atividades em questão deverão possuir pelo menos 8 (oito) anos de experiência comprovada na execução de serviços da mesma natureza, conforme consta do Anexo VII do Edital em tela, fl. 69 dos autos, ao passo que a grande maioria dos profissionais contratados pelo último concurso público são recém formados, de vez que a exigência do aludido concurso se limitou a solicitar que o profissional tivesse formação pretendida, não exigindo nenhuma experiência anterior, bem como ofereceu um salário de início de carreira.

4.2.2. Análise - Se existe cadastro de reserva para Técnico em Edificações com vaga para o Estado do Amapá (fl. 120) é pertinente à própria administração da Eletronorte expor os motivos ao Dest para que seja viabilizado o aproveitamento dos candidatos. Quanto à exigência de 8 (oito) anos de experiência comprovada em confronto com a experiência de recém formados isso adentra ao campo da subjetividade, pois a Eletronorte pretendia contratar profissional sem formação técnica específica, ou seja, apenas com o ensino médio concluído. Evidencia-se ainda outra irregularidade grave no edital, pois o item 9.2.4 - Documentos de Qualificação Técnica, não exigiu a ?qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelo trabalho? em detrimento ao art. 30, II e art. 30, §1º, I da Lei nº 8.666/93. O aludido item restringiu-se a solicitar a apresentação de Atestado de Capacidade Técnica somente do licitante (Empresa). Dessa forma não seria possível verificar a experiência do pessoal contratado.

Em relação ao salário o responsável não demonstrou em planilhas específicas ou pesquisas de mercado, quanto a profissional de ensino médio completo, com 8 (oito) anos de experiência, a composição para se chegar ao valor de R$ 4.423,68.

4.3. Ausência de previsão no edital do valor estimado para contratação.

4.3.1. Resumo da Justificativa - Apesar de não ter sido divulgado no Edital o valor estimado para contratação, o orçamento estimado consta do processo licitatório, o qual fica à disposição dos licitantes interessados em verificá-lo. A Eletronorte entende que a divulgação do aludido valor não é conveniente por motivos descritos à fl. 151 dos autos, também menciona doutrina do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (fl. 151).

4.3.2. Análise - Cabe razão ao responsável vez que as planilhas de preços formuladas pela administração não são obrigadas a constar do edital, mas do processo de abertura da licitação, conforme art. 38 da Lei nº 8.666/93. Contudo, nos termos do inciso X do art. 40 da Lei nº 8.666/93, poderá constar no edital a fixação de preços máximos a que a administração está disposta a contratar.

4.4. Ausência de indicação dos recursos orçamentários para consecução do objeto da licitação, em desacordo com o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93.

4.4.1. Resumo da Justificativa - Informo que os recursos orçamentários para a consecução do objeto da licitação encontram-se explicitados na minuta do contrato que integra o Edital em pauta, conforme consta da fl. 53 dos autos.

4.4.2. Análise - A justificativa pode ser acatada, pois consta, conforme anunciado pelo responsável, a indicação dos recursos orçamentários na Minuta de Contrato, em consonância com inciso V, do art. 55 da Lei nº 8.666/93.

5. Conclusão

5.1. O Sr. Diretor-Presidente da Eletronorte apresentou as razões de justificativas tempestivamente as quais podem ser acatadas parcialmente. Os itens 4.3 e 4.4 desta instrução foram esclarecidos, conforme análise realizada. Quanto aos itens 4.1 e 4.2 as justificativas não devem prosperar em razão de irregularidades encontradas no Edital de licitação e na própria natureza de contratação.

5.2. O argumento de que os serviços teriam caráter temporário não foi comprovado tendo em vista que a Minuta de Contrato ou outro documento da presente licitação não estipulou os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo. Os documentos e as razões de justificativas esclarecem que os serviços seriam realizados no prazo de 12 (doze) meses com possibilidades de prorrogação, conferindo serviços de caráter contínuo ao contrato.

5.3. Em relação aos serviços de acompanhamento de atividades de construção civil estes podem ser considerados inerentes às atividades da estatal, pois a mesma possui em seus quadros o cargo de Técnico Industrial de Engenharia I com a função de Técnico de Edificações. Ademais, em relação ao tempo de experiência profissional argumentada pelo responsável, o Edital de Licitação não exigiu comprovação da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizaria pelo trabalho.

5.4. Quanto ao não-aproveitamento de vagas para o cargo de Técnico de Edificações, onde o responsável assevera que não há vagas disponíveis para o Estado do Amapá, há um contra-senso em relação ao Edital nº 14/2006 que previu um Cadastro de Reserva com 5 (cinco) profissionais, o que realmente existe conforme quadro à fl. 120.

5.5. O Sr. Diretor-Presidente da Eletronorte informou que o Pregão em pauta (Pregão nº PR-CAP.7.2.106) foi revogado pela administração da estatal, em virtude de incidentes ocorridos (fls. 152/155), conforme publicação no Diário Oficial da União de 04/07/2007, Seção 3, Pág. 127 (fl.156).

5.6. Em razão da revogação do certame licitatório em análise e da tempestiva atuação do Tribunal de Contas da União não ocorreu lesão ao erário, razão pelas quais são propostas as medidas descritas no item 6 da presente instrução.

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Pelo exposto, submete-se o presente processo à consideração superior, propondo:

6.1. Conhecer a presente Representação, nos termos do art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU;

6.2. Determinar às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - ELETRONORTE, em especial à Superintendência Regional Pará/Amapá, com fulcro no art. 250, inciso II do RI/TCU, que adote as seguintes medidas:

I - Abstenha-se de realizar licitação com o propósito de contratar empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte;

II - Faça constar nos Editais de licitação para contratação de serviços terceirizados a completa exigência para a comprovação de habilitação técnica, especialmente quanto a comprovação da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelo trabalho, em conformidade com o inciso II do art. 30, da Lei nº 8.666/93;

III - Quando se tratar de serviços de natureza temporária fazer constar no Edital de licitação e na Minuta de Contrato os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega do objeto, de observação e de recebimento definitivo, em conformidade com o inciso II do art. 40 e inciso IV do art. 55, todos da Lei nº 8.666/93.

6.3. Recomendar às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - ELETRONORTE, em especial à Superintendência Regional Pará/Amapá, com fulcro no art. 250, inciso II do RI/TCU, que aproveite os candidatos aprovados em concurso público, constantes de Cadastro de Reserva, evitando contratações temporárias de serviços inerentes aos cargos próprios da entidade;

6.4. Comunicar ao Representante a decisão que vier a ser adotada nestes autos;

6.5. Arquivar o presente Processo sem prejuízo do monitoramento do cumprimento das Determinações que vierem a ser adotadas nos presentes autos?.

É o Relatório.


Voto do Ministro Relator


Em exame, representação formulada pela empresa Bernacom Ltda., versando sobre possíveis irregularidades no edital do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, promovido pelas Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, tendo por objeto a ?contratação de empresa para a prestação de serviços técnico-administrativos para apoio à implantação/expansão dos empreendimentos sob a responsabilidade da Superintendência Regional de Engenharia Pará/Amapá - EPA, no Estado do Amapá?.

2. Dos vícios mencionados pela interessada (fls. 3/26), que suscitaram diversos questionamentos à pregoeira oficial da Eletronorte, destacam-se os pedidos de esclarecimento de nºs 11 a 13 (fl. 12), que se referem a declarações que deveriam constar da documentação a ser entregue no Invólucro I - Proposta de Preços (subitem 6.1.1, alíneas d, f e g) e não no Invólucro II - Documentos de Habilitação.

3. Ao analisar os elementos acostados aos autos, a Secex/AP apontou, todavia, a existência de falhas de maior relevância, que poderiam configurar grave afronta ao princípio da legalidade, conforme destacado na instrução de fls. 123/126, em que foi proposta a adoção de medida cautelar.

4. No que concerne às questões levantadas pela representante, pode-se constatar que, de fato, foram arroladas, no subitem 6.1.1 do edital, declarações que dizem respeito a requisitos de habilitação e não à apresentação de propostas (v.g. declaração de conformidade com o art. 4º, inciso VII, da Lei nº 10.520/2002, declaração de boa situação financeira, comprovação de recolhimento do PIS/COFINS e cumprimento do art. 7º, inciso XXXIII, da CF/88).

5. Aliás, quanto à declaração de boa situação financeira das participantes do certame licitatório, o que a Lei de Licitações prevê, em seu art. 31, inciso II, é que seja acostada ?certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física?, a qual foi devidamente relacionada no subitem 9.2.3, relativo à qualificação econômico-financeira.

6. A Unidade Técnica, porém, identificou possíveis ilegalidades envolvendo a contratação indireta de mão-de-obra, bem como o fato de o termo de referência não mencionar, de forma expressa, a estimativa do valor da contratação, e o de o edital não dispor, no item ?2.0 - Dos Recursos Financeiros?, acerca do Programa de Trabalho sob o qual correriam as despesas da contratação a ser firmada.

7. O projeto básico (fls. 59/65), no item ?Descrição e Características dos Serviços? (fl. 61), prevê as atividades a serem exercidas pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo - PNTA, que se subdividem em PNTA-01 a PNTA-10 e PNTA-11 a PNTA-12. Quanto ao primeiro grupo, trata-se de serviços inerentes a ?acompanhamento de contratos, controles internos em diversos níveis, cálculos e conferências através de planilhas eletrônicas, elaboração de mapas e relatórios à execução e controle dos gastos pelo fundo rotativo de caixa, controle e administração de arquivos administrativos?.

8. Com relação aos PNTA-11 a PNTA-12, as atribuições consistem em ?acompanhamento de atividades na área de construção civil, montagem e instalação de equipamentos, atualização de orçamentos físico-financeiros de contratos, fornecimento de subsídios para elaboração de relatórios técnicos de obras em execução e acompanhamento de comissionamento de obras em conjunto com técnicos das áreas de operação, de projeto e do fabricante?.

9. A formação escolar exigida para o preenchimento de todos os postos de Profissionais de Nível Técnico Administrativo - PNTA é o ensino médio completo, sem exigência de formação técnica específica (fls. 62/63).

10. Tendo em vista que, em 28/3/2006, a Eletronorte divulgou o edital do concurso público nº 14/2006, no qual estavam previstos vários cargos de nível superior, médio e/ou técnico, com atribuições similares às atividades objeto do Pregão em comento, e considerando a expiração do prazo de validade do citado concurso, em julho de 2007, caso não prorrogado, sem o aproveitamento dos candidatos constantes do cadastro reserva, bem como diante dos demais aspectos expostos no item 6 retro, concedi a medida cautelar proposta pela Secex/AP (v. despacho às fls. 128/132), referendada pelo Plenário na Sessão de 20/6/2007, uma vez preenchidos os requisitos previstos no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU. nos seguintes termos:

?15. Ante o exposto, determino:

15.1. o conhecimento da presente representação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU;

15.2. às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte que, com fundamento no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 276 do Regimento Interno/TCU, abstenha-se, cautelarmente, de praticar quaisquer atos tendentes ao prosseguimento do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, até que o Tribunal se pronuncie quanto ao mérito da presente representação;

15.3. a oitiva do Sr. Carlos Raimundo Albuquerque Nascimento, Diretor-Presidente da Eletronorte, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de 15 dias, apresente justificativas para os seguintes aspectos relacionados com o Pregão nº PR-CAP.7.2.106:

15.3.1. realização de licitação para a contratação de empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte;

15.3.2. o não-aproveitamento de candidatos registrados em cadastro reserva para o cargo de Técnico de Edificações, para a execução de serviços que seriam desempenhados pelos Profissionais de Nível Técnico Administrativo PNTA11 a PNTA12, considerando que ainda vigora o concurso público nº 14/2006;

15.3.3. ausência de previsão no edital do valor estimado para contratação;

15.3.4. ausência de indicação dos recursos orçamentários para consecução do objeto da licitação, em desacordo com o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993;

15.4. o encaminhamento de cópia da presente decisão à representante;

15.5. a restituição dos autos à Secex/AP para as comunicações pertinentes e posterior instrução do feito, após o prazo fixado no subitem 19.3.?.

11. Destarte, expedido o ofício de oitiva nº 1305/2007-TCU/SECEX-AP, de 18/6/2007 (fls. 140/141), o Diretor-Presidente da Eletronorte prestou os esclarecimentos de fls. 149/156, que foram analisados pela Unidade Técnica conforme instrução às fls. 159/164.

12. Do exame efetuado pela Secex/AP, cabe destacar que, de fato, apesar de não ter sido divulgado, no edital, o valor estimado para contratação, o orçamento estimado integra o processo licitatório, em consonância com o art. 38, da Lei nº 8.666/1993, que não exige que as planilhas de preços sejam entregues em conjunto com o edital. O que a lei prescreve, em seu art. 40, inciso X, é a fixação, no instrumento convocatório, do critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, permitida a fixação de preços máximos e vedada a fixação de preços mínimos.

13. No que concerne à indicação dos recursos orçamentários, por conta dos quais correrão as despesas, encontram-se explicitados na minuta de contrato que integra o edital (fl. 53), de acordo com o inciso V, do art. 55, da Lei de Licitações.

14. Quanto aos demais itens questionados, as justificativas, todavia, não devem prosperar, em virtude de irregularidades observadas no edital de licitação e na própria natureza de contratação.

15. A esse respeito, a jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que a contratação de prestação de serviços para a execução de atividades inerentes à atividade-fim da administração ou às suas categorias funcionais caracteriza terceirização indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta à exigibilidade constitucional de concurso público nas admissões (CF, art. 37, II), e não se justifica nem mesmo em razão da existência de déficit de pessoal (v.g. Acórdãos nºs 593/2005-1ª Câmara, 256/2005-Plenário e 341/2004-Plenário).

16. Assim sendo, em que pese a terceirização referir-se à contratação de 5 (cinco) profissionais e não de 60 (sessenta) como se supunha, o argumento de que os serviços teriam caráter temporário não pode ser acatado, mormente em relação aos serviços de acompanhamento de atividades de construção civil.

17. Como ficou demonstrado, trata-se de serviços inerentes às atividades da estatal, pois possui em seus quadros o cargo de Técnico Industrial de Engenharia I com a função de Técnico de Edificações, tendo sido formado cadastro reserva com 5 (cinco) profissionais (fl. 120). Nesse caso, no que diz respeito ao tempo de experiência profissional, argüido pela Eletronorte como necessário para o desempenho das atividades, o edital, conforme salientado pela Unidade Técnica, não exigiu comprovação da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizaria pelo trabalho.

18. Entretanto, diante do fato de que o Pregão em tela foi revogado pela administração da estatal (fls. 152/155), conforme publicação no Diário Oficial da União, de 4/7/2007 (fl.156), não tendo ocorrido, portanto, lesão ao erário, entendo suficientes as determinações e recomendações alvitradas pela Secex/AP à fl. 163.

Ante o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

T.C.U., Sala das Sessões, em 3 de outubro de 2007.

BENJAMIN ZYMLER

Ministro-Relator


Acórdão


VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Bernacom Ltda., versando sobre possíveis irregularidades no edital do Pregão nº PR-CAP.7.2.106, promovido pelas Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, tendo por objeto a contratação de serviços técnico-administrativos para apoio à implantação/expansão dos empreendimentos sob a responsabilidade da Superintendência Regional de Engenharia Pará/Amapá - EPA, no Estado do Amapá.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. revogar a medida cautelar exarada, nos termos do art. 276 do Regimento Interno do TCU, em despacho proferido, em 18/6/2007, aprovado na Sessão Ordinária do Plenário de 20/6/2007;

9.2. determinar às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, em especial à Superintendência Regional Pará/Amapá, com fulcro no art. 250, inciso II do RI/TCU, que:

9.2.1. abstenha-se de realizar licitação com o propósito de contratar empresa prestadora de serviços inerentes aos quadros da Eletronorte;

9.2.2. faça constar, dos editais de licitação para contratação de serviços terceirizados, a completa exigência para a comprovação de habilitação técnica, especialmente quanto à comprovação da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelo trabalho, em conformidade com o inciso II, do art. 30, da Lei nº 8.666/93;

9.2.3. quando se tratar de serviços de natureza temporária, faça constar, do edital de licitação, e da minuta de contrato, os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega do objeto, de observação e de recebimento definitivo, em conformidade com o inciso II, do art. 40, e inciso IV, do art. 55, da Lei nº 8.666/93;

9.3. recomendar às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A - Eletronorte, em especial à Superintendência Regional Pará/Amapá, com fulcro no art. 250, inciso II do RI/TCU, que aproveite os candidatos aprovados em concurso público, constantes de cadastro reserva, evitando contratações temporárias de serviços inerentes aos cargos próprios da entidade;

9.4. dar ciência deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam ao representante.

9.5. arquivar os presentes autos, sem prejuízo do monitoramento do cumprimento das determinações supra.


Quorum


13.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (na Presidência), Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa.


Publicação

Ata 41/2007 - Plenário
Sessão 03/10/2007
Aprovação 04/10/2007
Dou 05/10/2007 - Página 0

Referências (HTML)


Documento(s):TC-014-915-2007-1.doc